職教體制改革危中尋“機”，度過改革深水區
2014-03-17 08:01 來源：中國教育報 作者：采編 閱讀：15次 我要評論
[導讀]編者按：2010年，國家教育體制改革試點工作全面啟動，在425項改革試點中，職業教育承擔了其中的56項。試點工作開展已有三年，進展情況如何，存在哪些問題，需要哪些支持，是否需要調整改革方向，對這一系列問題的回答關系到職業教育體制改革試點是否能夠取得成功。日前，國家教育行政學院“職業教育體制改革實..
編者按：2010年，國家教育體制改革試點工作全面啟動，在425項改革試點中，職業教育承擔了其中的56項。試點工作開展已有三年，進展情況如何，存在哪些問題，需要哪些支持，是否需要調整改革方向，對這一系列問題的回答關系到職業教育體制改革試點是否能夠取得成功。日前，國家教育行政學院“職業教育體制改革實證研究課題組”對國家職業教育體制改革試點工作進行了實證研究，以期回答上述問題，為深入透徹了解、跟蹤、監管各個試點改革提供依據。
職業教育體制改革試點工作啟動三年來，各試點地區領導重視、政策支持、經費保障到位，由上到下建立起良好的試點工作體系和運行機制，形成了部司會議推動、地方文件牽動、行業組織聯動、企業部分互動、學校積極行動的有序實施狀況。
國家大環境、大背景有利于試點的開展，加之試點項目與地方需求匹配，因此試點整體上取得較大進展，職教發展制度初步建立，政策法規初步完善，職教體系雛形顯現，基礎能力建設得到提高；在局部和單項上也有許多創新，生均經費撥款首次得到落實，兼職教師難題在一些地方破解，有些試點項目還嘗試了職業教育的國際化發展。
在看到成績的同時，改革過程中出現的一些問題也不容忽視。
問題一：試點進展不平衡
通過調研我們了解到，有的試點緊扣職教體制改革目標，啟動快、進展多，但也有些試點才剛有動作。各試點項目在態度、力度、深度、效度等方面存在差異，呈現出東部強于中西部、高職好于中職的局面，而且試點項目的重心大多傾向于基礎性建設，而非改革性探索。
各試點項目進展之所以不平衡，有客觀和主觀兩方面成因?？陀^上，不同地區的職業教育基礎、條件不一樣，出現不平衡現象在所難免。而從主觀來說，我國很多地區都有輕視技能和鄙薄職業教育的文化傳統，加上勞動就業制度缺失，約束著試點大步前行及均衡發展。
問題二：需求導向待提升
一些試點地區的改革和資源整合還僅限于職教內部，在試點規劃中缺少對區域產業特點、就學人口以及行業分布的分析。這種僅在職教內部做規劃調整，忽視外部經濟發展條件及外部資源整合的改革，很難取得實效，且易造成資源閑置和浪費。
需求導向的不足，與區域發展規劃對職業教育的忽視息息相關。地方經濟發展到轉型期，對軟實力更具依賴性，軟實力中的人力資源，在很大程度上制約著經濟轉型與發展。而職業教育正是人力資源的巨大輸出方，這種作用并未被地方政府充分認識，經濟發展需求所激發的職教發展動力也被政府所忽視，這使得職教人士無力整合職教外部資源，更不用提將職業教育納入地方經濟發展規劃了。
問題三：實質創新突破難
職教試點項目實施的形式較為豐富，但形式豐富的背后，卻是難以取得實質創新突破的現實。僅就校企合作來說，在各試點項目中探索的形式很多，但真正在制約校企合作持續、健康發展的制度和政策問題上取得實質進展的則較少。僅有極個別地區或行業嘗試了政策建設，其余大部分地區還停留在形式上，而對于校企合作稅收優惠政策，幾乎沒有一個試點項目嘗試。這使得校企合作雖遍地開花，但合作內容膚淺、進展緩慢、效果不理想。
造成這種現象的原因，我們認為是一種中央與地方相互期待的心理——中央希望通過試點，以基層首創的方式，打破制約職教發展的制度障礙，而地方并沒有領會到中央的期待，沒有意識到試點的真正價值，僅以先前的發展成果來應對試點改革的各項檢查。
問題四：內外支持體系缺失
職業教育牽涉面廣、社會參與主體多、實踐性強、協調難度大，因此需要強大而全面的外部支持，如就業準入制度、職業資格制度、金融制度、勞資關系制度、經濟發展戰略等。在勞動力市場上，只有執行嚴格的就業準入制度，職業教育培養的技能人才才能真正發揮自身價值；只有職業資格制度完善、標準化程度高，職業教育才能有的放矢；只有經濟發展戰略真正面向技術強國，職教改革才能有空間；只有勞資關系制度合理、技術技能人才的待遇和社會地位提高，職業教育才能真正有吸引力。然而上述這些職教改革與發展所必須的外部支持，在我國幾乎都是缺失的。
職業教育內部也協調困難，改革阻礙重重。例如，由于職教體系不完善，盡管中高職銜接“百花齊放”，但因過去對中職升學“5%”的限制，使得中高銜接在體制上的探索較為困難，中職學生升入高職相對容易，升入應用本科卻很困難，面臨著體制和制度的限制。再比如，職業教育對教師和職業院校的評價基本沿用了普通教育的評價方式，對教師重在評價其科研數量和論文成果，對學校的評價也依然是有多少博士和碩士，而非高技術技能人才。
問題五：課題化傾向明顯
我們研究發現，各試點地區出臺的文件多于政策，部門文件多、政府政策少，教育部門自己的文件多、跨部門的政策少，而且文件中的措施和辦法缺乏可操作性，以“力爭”、“盡快”、“基本”等詞匯指導實際改革。造成這種現象的原因也是深層次的，多年來，我國職業教育發展的政策工具一直比較單一。從調研情況看，在各試點地區出臺的支持政策中，使用的政策工具也主要是命令、報酬和職能拓展。
另外，我們發現不少學校和單位沒有樹立以試點推動工作的意識，將改革試點等同于課題研究。一般來說，課題研究，即使是實證性課題，也多偏重于理論研究，而體制改革則是實踐層面的問題。這種課題化傾向，使得試點工作的實踐性、可實施性大大降低。探究這種現象背后的深層次原因，我們認為與長久以來對職業教育的評價機制不科學有關。
問題六：科研支撐力度不足
調研發現，各試點項目對職教科研的需求旺盛。但我國的國家級職教科研機構非常少，而地方職教科研機構的研究能力又比較弱，缺少敏銳的問題意識和深入的研究能力。教研缺少科研的深度支撐，往往會依賴慣性思維和常規操作，沿襲傳統學科體系下的教研模式，停留在經驗表層。
這種科研支撐的乏力，已為不少試點地區所意識。安徽省試點項目的負責人曾反映，安徽省職教研究機構不健全，各市、縣教研機構力量薄弱，從事職教科研和教研的專職人員太少，導致科研未能在試點項目中發揮引領作用。（作者：邢暉李玉珠 單位：國家教育行政學院）
深水區里危中尋“機”
■邢暉 李玉珠
水深更要巧渡河。對于職教體制改革試點出現的困境，國家和各試點地區有必要加強分析，于危中尋“機”，渡過改革深水區。
對策一：加強頂層理性設計
職業教育的頂層設計包括法律的制定、制度的保障、體系的建構、實施及評價機制理性化等，需多方協調統籌，不能顧此失彼。以構建現代職教體系為例，必須要與法律制度、教育制度、實施與評價機制等的構建同步，只有各方面問題都逐步解決，職教體系才能順暢發展。
職業教育的理性規劃、科學設計要立足于我國經濟發展方式轉變和產業結構轉型升級的需求，立足于社會民主、法治化的需求，立足于人的終身發展、自由發展的需求。要強調一把手責任，因為職教改革事關社會全局，沒有統籌和主導全局的能力就無法取得突破，就會沿襲以往非系統化、片段化、零散化的特點。
對策二：調整政府機構職能
盡管政府發展職業教育的職責履行不到位，但有些職責卻又不是政府應該承擔的。應建立政府、學校、企業、社會機構分工合作、責任共擔的職能體系，以轉變職能和簡政放權為重點，積極推動職業教育管、辦、評分離，更合理地分權、放權、歸權。
一要明確政府的責任和義務，通過統籌規劃、立法、制定標準、整合資源、經費投入、督導等手段加強職教管理，要特別注意教育、人社、發改、財政、編辦等不同職能部門的分工與協同。政府還要調動社會力量，發揮市場作用，鼓勵企業、社會和公民投資舉辦職業教育。二要發揮職校辦學主體責任，增強辦學自主權，完善內部治理結構，建立現代學校制度，同時引導企業承擔作為辦學主體之一的責任。三要分權評價職能，發揮社會專業評價機構，尤其是行業組織的評價職能。四要適當歸權，針對學歷教育和職業培訓分離、職業教育供給資源分散、教育部門管理和人社部門管理分立等情況，有些地區發出歸口管理或另設專門機構統一管理的呼吁，但是否要自上而下或做出全國性的管理體制調整，必要性和可行性值得研究。
對策三：完善立法支撐體系
目前我國職教法律建設比較薄弱，國家級別的職教法律只有頒布于1996年的《職業教育法》一部。該法強制性不足、缺乏實施細則，很多規定無法落實。我國缺乏單項法，比如校企合作是職教發展的重要人才培養方式，但一直沒有單項法支持。
進行職教體制改革，應完善法律支撐體系。第一，根據經濟發展需要，適時調整與修訂相關職教法律法規，制定各種實施細則，為改革發展指明方向。第二，以立法形式把國家對職業教育的基本方針和重大政策固定下來。第三，依據社會經濟發展和教育發展需要，建立《職業教育法》的下位法及各單項法，完善法律保障體系。
對策四：推進職教制度建設
全面推進職教改革，既要加強頂層設計，又要尊重群眾和基層的首創精神。特別是對于牽一發而動全身的重大問題，選擇部分地區和領域先行先試、積累案例，為改革提供鮮活經驗和實踐標桿，是推進改革的有效機制。今后一個時期，各試點地區應站在完善職業教育國家制度的高度，加強對試點工作的總結和推進。
試點工作應突出以下制度建設：落實招考制度改革、推進產教融合制度建設、完善集團化辦學制度、不斷強化經費投入保障機制、建立和完善人才需求預警與服務制度、創新職業院校的考核評價機制等。
對策五：重視制度銜接和匹配建設
職教體制改革涉及多個部門，應重視制度匹配建設。
一要加快改革勞動制度和用工制度，包括工資協商制度。監管企業行為，嚴格企業用工標準，保障技術工人的權益。二要構建可信承諾的實習（培訓）合同制度。既可以保證企業很好地開展培訓工作并阻止其剝削學生，也可以約束學生，尤其是訂單培養的學生或學徒工為企業服務足夠長時間以補償企業的投資成本，還可以保證職業院校不在企業和學生之間謀取不當利益。三要建立技能資格認證體系。國家、企業、行業協會分工合作，設定并執行技能資格的評估和認證程序，規范企業行為，保障企業參與校企合作的質量。
對策六：以科研指導實踐
一要加強對試點項目及重點熱點問題的科學研究，指導試點工作不斷取得新進展。教育部領導曾建議當前研究的重點是：現代職業教育內涵外延及國家制度、體系和發展路徑研究；現代職業教育與現代產業新體系研究；職教發展中政府與市場、與社會關系研究；產教融合中的學校發展戰略研究；多元主體辦學與產權制度改革研究；產教融合、校企合作國家分配政策研究；中高職銜接是現代職教體系基礎的研究；集團化辦學制度多元主體作用及政策研究；職業院校國家技術技能積累地位、作用研究；建設形成尊重技術技能人才的文化價值觀研究。
二要加強各地區的科研力量。密切與教育行政部門、基層學校的聯系，整合普通高校、學術團體、行業企業力量，形成以教育部門職教教研機構為主體、以行業企業和高等院校等職教研究機構為補充、既統一合作又分工協作的運行格局。建立職教教研機構與行業企業和高等院校定期溝通、相互交流的對話機制，探索“產學研一體化”的職教教研新路。（作者單位：國家教育行政學院）
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改革經驗集
（一）深化制度改革
典型案例：校企合作的行業制度突破——《北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法》
2011年，北京市教委、北京市交通委聯合制定了《北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法》，從制度層面明確了校企合作的范圍、主要方式、各方的權責以及運行的保障機制。這是國內第一個由行業制定并組織實行的校企合作辦法，對各地及國家層面校企合作法律法規的建立起到了引領作用。
（二）力推產教融合
典型案例：陜西省推動集團化辦學
2010年年底，陜西省教育廳印發了《關于加快推進職業教育集團化辦學的實施意見》，新組建成立現代護理、鐵路建筑等兩個行業性職教集團和安康、咸陽兩個區域性職教集團，使全省職教集團總數達到21個，行業性職教集團基本覆蓋省內主要行業、產業。
在已組建的職教集團中，陜西國防工業職教集團設立校企工作站的做法具有創新性。校企合作工作站為校企雙方在企業內的辦學常設機構，雙方按投入進行利益分配，職業院校除了投入日常運行經費外，還安排畢業班學生到工作站現場教學、生產實習和頂崗實習，并把學生學費作為對工作站的投入。企業除獲得合作辦學收益、社會培訓收益、技術服務收益外，還獲得合作辦學的社會效益、人力資源效益和政府政策優惠。目前，該集團已設立校企合作工作站5個。
（三）完善職業教育體系建設
典型案例一：江蘇省貫通人才培養體系
江蘇省在職業教育創新發展實驗區和高等職業教育發展綜合改革國家試點城市中，開展中高職“3+2”或“3+3”、中職與應用型本科“3+4”、高職與應用型本科“3+2”或“5+2”分段培養和聯合培養模式改革，在完善職業教育體系、構建技能型人才成長立交橋方面取得了突破性進展。
典型案例二：廣東省以專業課程標準和等級證書制度為核心構建現代職業教育體系
廣東省結合全省現代產業體系和職業教育發展情況，確定了現代職教體系建設的總體架構，專業課程標準和等級證書制度的建設成為其中突出的亮點。
在中高職銜接專業課程改革中，廣東省不斷推進專業課程標準研制工作。目前，中職學校已完成三批46個專業教學指導方案（含專業實訓中心建設方案）的編制并開展了試點。同時依托中英合作項目開展了16個專業中高職專業課程標準的開發設計，并制定了《廣東省職業教育課程與教材建設改革試點方案》，啟動了全省職業教育課程與教材建設改革試點研究。廣東省還改革技能型人才培養考核評價體系，在職業院校中探索學歷證書和職業資格證書相結合的職業教育等級證書制度。
（四）加強“雙師型”教師隊伍建設
典型案例：上海市推動“雙師型”教師隊伍建設
上海實施了“高職院校師資教學能力提升計劃”，結合重點專業建設，建立了高職骨干師資檔案，選派優秀教師到企業掛職鍛煉、赴國外進修，打造具備實踐能力和國際視野的高職骨干教師。制定并頒布了《上海市高職高專院校教師高級職務學術水平、技術能力評議的若干意見》，職稱評審指標單列，重點考查教師的技術應用研發能力、實踐指導能力和理實一體的教學能力，強調教師的企業工作實踐經歷和對生產技術、工藝流程的掌握。成立了名家工作室，發揮行業專家的示范效應。
（五）創新督導評價
典型案例：湖南省建立職業院校學生專業技能抽查制度
2009年，湖南省在全國首創職業院校學生專業技能抽查制度。省教育廳負責抽查高職，市州教育局負責抽查中職，抽查內容為所查專業的核心技能，抽查方式為現場操作測試，抽查的專業及學生隨機確定。合格率低的專業下一年須復查，復查不合格的專業停止招生。教育廳組織職業院校和行業企業專家開發了40個高職專業的學生技能抽查標準和題庫，覆蓋了76%的高職在校生。
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